IL PAESE DEI COMUNI SCIOLTI PER MAFIA
Da quasi un quarto di secolo ogni mese un municipio viene commissariato per infiltrazioni della criminalità organizzata: è questo il bilancio della speciale legge introdotta nel 1991. Una norma che oggi, sulla scia dello scandalo per il caso di Mafia Capitale, si sente l'urgenza di rivedere. Ma il problema, rivela la storia di questi anni, non è tanto nel testo del provvedimento, quanto nel fatto che troppo spesso è stato usato come strumento di lotta politica tra gli opposti schieramenti
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Una norma preventiva snaturata dai governi
di ALBERTO CUSTODERO
ROMA - Una legge tutta da rifare? A quasi un quarto di secolo dall'entrata in vigore della norma sullo scioglimento dei comuni infiltrati dalla mafia, politica, società civile, associazioni antimafia si interrogano oggi se lo strumento dello scioglimento sia ancora attuale ed efficace. O se non sia meglio cambiarlo o modificarlo. A proposito del caso Roma, su cui il ministro dell'Interno Angelino Alfano ha promesso un pronunciamento del Viminale per il 27 agosto, è lo stesso presidente della Commissione Antimafia, Rosy Bindi, del resto, a invocare addirittura un decreto legge che introduca strumenti ad hoc per affrontare le difficoltà di Comuni molto grandi.
"Bisogna individuare una terza via - dice Bindi - fra scioglimento o non scioglimento, e potrebbe essere un tutoraggio dello Stato, un'assistenza verso l'ente "parzialmente infiltrato", senza che questo debba essere commissariato o debba perdere la guida politica". "È importante dunque anzitutto intervenire sulle norme in materia di scioglimento - sottolinea il presidente dell'Antimafia - alla luce di un'esigenza che ha avvertito lo stesso governo presentando un disegno di legge che è attualmente pendente al Senato in attesa di approvazione".
Per capire cosa stia accadendo, è necessario fare un po' di storia. La legge 221 nacque nel 1991 da una situazione di emergenza, come risposta alla decapitazione avvenuta a Taurianova di un affiliato alla 'ndrangheta la cui testa fu lanciata in aria e fatta oggetto di un macabro tiro al bersaglio a pistolettate. La norma doveva avere valore preventivo, affidando al ministero dell'Interno il potere di sciogliere i Comuni in modo autonomo e svincolato dalle indagini della magistratura, lunghe e complesse. Da allora i governi hanno utilizzato questo strumento antimafia in modo altalentante, con una forte discrezionalità politica. Quasi mai sono intervenuti in via preventiva, quasi sempre hanno applicato la legge in seguito a indagini penali, snaturandone così il marchio di fabbrica. Hanno sciolto 258 amministrazioni locali e cinque Aziende sanitarie. Otto comuni hanno il record dei tre scioglimenti: Casal di Principe, Casapesenna, Grazzanise, Melito di Porto Salvo, Misilmeri, Roccaforte del Greco, San Cipriano d'Aversa e Taurianova. Trentotto sono stati commissariati invece due volte. Nel 2012 per la prima volta è stato sciolto invece un capoluogo di provincia importante come Reggio Calabria.
Al Centro Nord gli scioglimenti sono più rari: pochissimi in Piemonte, uno, a Sedriano, in Lombardia, anche se secondo alcuni esperti non era quello più "infiltrato" dalla 'ndrangheta. Quest'anno, poi, il prefetto di Reggio Emilia ha nominato la commissione per effettuare l’accesso nel comune di Brescello, il primo passo di una lunga procedura che deve valutare l'eventuale presenza di infiltrazioni mafiose nell'amministrazione comunale, un'anteprima assoluta in Emilia Romagna, quella che dal Dopoguerra in poi è sempre stata considerata la patria del buongoverno. E sempre quest'anno, per la prima volta "un accesso", come viene detto in gergo burocratico, ha riguardato Roma, la Capitale. Sotto le scure della legge non è mai caduto invece un Consiglio provinciale e allo stesso modo sono passati indenni anche i cosiddetti "enti terzi", come le società partecipate che, invece, sono sempre più strumenti di effettivo governo del territorio e, dunque, oggetto degli appetiti mafiosi.
Ma i criteri di scioglimento non sono sempre stati gli stessi. I governi tecnici degli anni Novanta, così come quelli del Duemila, non avendo interessi e finalità elettorali da tutelare, hanno fatto il massimo ricorso alla legge senza guardare al colore politico delle amministrazioni infiltrate: nel triennio 1991-94 gli scioglimenti sono stati in media 30 l'anno, 36 in 17 mesi con il solo governo Monti. Ma quando al potere vanno i politici, le cose cambiano e lo scioglimento passa, se così si può dire, da strumento, a strumentale. Strumentale per "tutelare" i Comuni del proprio colore e per prendere di mira quelli di colore opposto.
È il sociologo Vittorio Mete (autore del volume "Fuori dal Comune. Lo scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni mafiose", Bonanno, 2009), a scoprire nei suoi studi questo singolare aspetto. "I governi di centrodestra e di centrosinistra - ricostruisce - sembrano comportarsi in maniera non troppo dissimile: essi tendono a sciogliere più frequentemente (quelli di centro-destra ancor più di quelli di centro-sinistra) le amministrazioni locali di opposto colore politico".
Gli scioglimenti, dunque (quanti, quali, dove) ci parlano certamente della mafia, ma ci parlano, anche, di come funzionano lo Stato e l'apparato dell'antimafia. E di come lo strumento sia al contempo strumento di contrasto alla mafia e strumento di lotta politica. Gli scioglimenti, infatti, dovrebbero rispondere a una sola logica: "Se le mafie condizionano o minacciano di condizionare un comune - spiega Mete - l'amministrazione comunale va sciolta. In caso contrario, no". Purtroppo, questi 25 anni di applicazione della legge ci raccontano una storia diversa fatta, per dirla con le parole di Raffaele Cantone, il magistrato a capo dell'Autorità nazionale anticorruzione, "di estenuanti 'mediazioni' politiche sugli scioglimenti".
Il riferimento, esplicito, è al caso del comune di Fondi, nel basso Lazio. Il municipio, amministrato dal Pdl e infiltrato da camorra, 'ndrangheta e mafia, il cui scioglimento fu chiesto per due volte nel 2009 dall'allora responsabile del Viminale Roberto Maroni (Lega) con la seguente motivazione: "Il Comune di Fondi presenta forme di ingerenza da parte della criminalità organizzata tali da compromettere il buon andamento dell'amministrazione, con grave e perdurante pregiudizio per lo stato dell'ordine e della sicurezza pubblica. Emergono significative circostanze di vicinanza e contiguità al sodalizio in relazione al sindaco, a diversi esponenti della giunta. La presenza e l'estensione dell'influenza criminale rende necessario il commissariamento per 18 mesi". Nonostante ciò, Fondi fu salvato per due volte dal Consiglio dei ministri del governo Berlusconi. La maggioranza del consiglio comunale, approfittando del mancato intervento del governo, si dimise in massa, evitando i 18 mesi di commissariamento. Il ministro dell'Interno leghista avallò l'escamotage senza batter ciglio. Il comune andò subito al voto e il Pdl, con quasi tutti gli stessi amministratori oggetto dello scioglimento (alcuni dei quali riconfermati assessori), tornò al governo del comune con il 65 per cento dei voti. Il sindaco che guidava l'amministrazione collusa, Luigi Parisella, fu poi eletto in consiglio provinciale.
Bruno Frattasi, il prefetto di Latina che aveva chiesto lo scioglimento, fu oggetto di pesanti intimidazioni da parte dei vertici locali del Pdl: fu definito "pezzo deviato dello Stato" dall'ex presidente della Provincia di Latina, Armando Cusani. E il senatore Claudio Fazzone (ex Pdl, ora Fi), plenipotenziario di Berlusconi nel Pontino, minacciò di querelarlo, difese a spada tratta l'amministrazione infiltrata e invocò contro il prefetto addirittura l'apertura di una commissione parlamentare d'inchiesta. Fazzone, più volte citato nella relazione di Frattasi (in quanto socio del sindaco Parisella e di tal Luigi Peppe, "il cui fratello risultava in rapporti certi con una famiglia"), è attualmente componente della Commissione Antimafia che si sta occupando proprio di scioglimenti di consigli comunali. L'allora segretario Pd di Fondi, Bruno Fiore, infine, che si oppose con tutte le sue forze al mancato commissariamento, fu oggetto di un attentato intimidatorio fortunatamente fallito.
Insomma, il caso Fondi ha segnato uno spartiacque, un precedente assoluto e gravissimo, ha profondamente segnato, e minato la credibilità della legge, perché in quel caso lo Stato s'è arreso di fronte alla criminalità. "E ora è a rischio - commenta l'avvocato Francesco Fusco, del comitato antimafia di Fondi - l'intero funzionamento degli anticorpi normativi ed esecutivi contro la mafia. Qualunque comune colluso con la mafia ricorrerà alle dimissioni per potersi ripresentare, ripulito, e più in forze di prima".
Il dibattito sulla bontà della legge resta dunque aperto, ma, secondo Mete, il quadro va allargato ulteriormente. "L'analisi di alcune vicende - spiega il sociologo - fa emergere un altro aspetto, solitamente poco discusso: in molti casi di scioglimento per mafia il principale problema che pregiudica il buon andamento dell'attività amministrativa dell'ente locale non è quello mafioso". "Lo dichiara apertamente - aggiunge Mete - l'attuale Capo della Polizia che, in qualità di prefetto di Napoli, e riferendosi alla situazione campana, scrisse: 'Anche nei Comuni sciolti per infiltrazione camorrista, il tasso di condizionamento camorrista è sempre inferiore rispetto a quello dell'illegalità non connessa al crimine organizzato. Insomma, sembra prevalere un bieco clientelismo finalizzato in via esclusiva ad alimentare un sistema affaristico imprenditoriale di natura parassitaria, rispetto al condizionamento o alla collusione con le cosche che operano sul territorio'".
Siamo sicuri, allora, che per risolvere i problemi delle collusioni mafiose nei Comuni basti una ennesima modifica della legge? Inseguire una nuova riforma normativa non è forse un alibi della politica per non affrontare il vero problema, che è il funzionamento della democrazia a livello locale in ampi territori del Paese?
"Comuni sciolti per mafia, legge da rivedere ma il problema è culturale"
"Prima di cambiare applichiamola meglio"
di ALBERTO CUSTODERO
ROMA - "L'argomento principale dei critici è che l'attuale legge 'non risolve' il problema e il suo fallimento sarebbe attestato dai doppi e tripli scioglimenti dello stesso ente locale. In verità, è sempre difficile stabilire se una legge 'funziona' o meno. Quel che è certo è che non si può far discendere il giudizio sulla bontà di una norma dalla sua capacità di risolvere definitivamente un problema, specie se così ampio". Vittorio Mete, ricercatore in Sociologia Politica presso l'università di Catanzaro, è scettico rispetto alla necessità di cambiare la normativa.
Perché la legge è così tanto criticata?
"Da punto di forza, la celerità, la discrezionalità e la 'leggerezza' probatoria della legge (la cui natura ha una matrice emergenziale) sono diventati, con il tempo, il tallone d'Achille della normativa".
Che cosa è stato fatto per porre rimedio a questo punto debole?
"Per tentare di rispondere all'onda montante di critiche, il legislatore ha più volte provato a modificare la legge del 1991. La riforma del 2009 e le proposte di modifica attualmente in discussione - come le raccomandazioni formulate nel luglio 2015 dall'Antimafia - cercano di far affannosamente convergere questo strumento di contrasto verso forme di intervento antimafia più usuali, allontanandolo ulteriormente dalla sua impostazione iniziale. Dalla originaria finalità preventiva e responsabilità collegiale si va, infatti, verso una 'personalizzazione' delle responsabilità e delle sanzioni".
Secondo lei, questa è la strada giusta?
"Com'è facile intuire, questa deriva è fonte di non pochi problemi, visto che con un procedimento di fatto tutto interno alle prefetture e al ministero dell'Interno si va ad intaccare dei diritti costituzionali. Quest'ultimo punto è di particolare interesse perché aggiunge un tassello a quella che sembra essere una tendenza di fondo delle politiche antimafia: le misure che funzionano e portano frutti sono le stesse che fanno arretrare le garanzie e i diritti. Si pensi al vasto quanto problematico tema della confisca dei beni, alle interdittive antimafia, al regime detentivo speciale del 41-bis".
Come rendere la procedura di scioglimento meno discrezionale e aleatoria e più in grado di "giustificarsi", anche durante la gestione commissariale, agli occhi dei cittadini?
"Purtroppo, non solo in tema di Comuni sciolti, l'esperienza insegna che non basta ritoccare l'impianto normativo per avere un impatto, men che meno quello auspicato, sulla realtà. Al contrario, quel che spesso conta è la prassi applicativa che in questo caso è modellata dall'impulso politico del Governo e del Ministro dell'Interno, da inerzie organizzative, dal clima di opinione, dagli incentivi offerti ai diversi attori in gioco, perfino dalla propensione dei singoli prefetti a usare (o evitare) lo strumento dello scioglimento".
Cosa pensa del dibattito sorto attorno al caso Roma sulla necessità di cambiare la normativa sullo scioglimento?
"La storia degli scioglimenti (quanti, quali, dove) ci parlano certamente della mafia, ma ci parlano anche di come funzionano lo Stato e l'apparato dell'antimafia. Ben vengano, dunque, interventi migliorativi sul piano legislativo, a patto che essi non costituiscano una trappola che potremmo chiamare 'alibi delle riforme' che da tempo caratterizza il dibattito politico nel nostro paese, non solo a proposito di mafie. È un alibi delle riforme pensare che la soluzione normativa adeguata e risolutiva esista e che se non la si adotta è solo per incapacità tecnica o per mancanza di volontà politica. Allora, prima di riporre (nuovamente) tutte le speranze in qualche salvifico articolo di legge, sarebbe opportuno soffermarsi sulla pratica applicativa e tentare di incidere su di essa. Solo così si eviterà che si generi (ulteriore) sfiducia nei confronti delle istituzioni. Quella stessa sfiducia che è uno dei presupposti stessi dell'esistenza delle mafie".
Da Reggio a Platì i tristi record della Calabria
di GIUSEPPE BALDESSARRO
REGGIO CALABRIA - Dai piccoli municipi ai comuni come Reggio Calabria, capoluogo di provincia e città metropolitana. La legge sullo scioglimento delle amministrazioni "a rischio infiltrazioni mafiose" non ha fatto sconti. Una dopo l'altra, dall'agosto del 1991 allo scorso dicembre 2014, giunte e consigli mandati a casa su richiesta delle prefetture calabresi sono state complessivamente 79. Dati alla mano si tratta della seconda regione italiana nella quale la legge è stata applicata, con una situazione migliore soltanto alla Campania e leggermente peggiore la Sicilia. Un record per nulla invidiabile che si aggrava se si tiene conto della densità della popolazione (meno di 2 milioni di abitanti). Secondo gli ultimi dati ufficiali, in questo momento, i municipi commissariati e amministrati dai funzionari dello Stato sono 15, anche se in realtà il numero va aggiornato. Dopo le ultime amministrative di primavera infatti le urne hanno ridato un governo democraticamente eletto ai comuni di Melito Porto Salvo e Siderno (entrambi nella provincia di Reggio Calabria). Resta tuttavia un dato allarmante se si considera che in tutta Italia le gestioni commissariali per questioni legate alla criminalità organizzata sono complessivamente 27, e che quindi la metà di esse si trova in Calabria.
Dopo 24 anni di applicazione della legge, anche in Calabria non sono pochi i dubbi sulla validità dello strumento ideato a suo tempo per difendere i comuni dall'aggressione della criminalità organizzata e per colpire le complicità di amministratori e dipendenti infedeli. Non ha caso da mesi il Procuratore di Reggio Calabria, Federico Cafiero de Raho, parla di legge che "va rivista e aggiornata alla luce degli anni di esperienza fatta sui diversi territori".
Che la norma sia risultata spesso inefficace lo dimostrano i ripetuti scioglimenti di comuni come Lamezia Terme, Taurianova o Platì, tutti commissariati più volte. Per gli analisti è la dimostrazione che non sempre mandare a casa un'amministrazione e tornare alle urne dopo i 18 mesi (quando non ci sono proroghe) di amministrazione "controllata" sia risolutivo.
In questo senso l'ultimo caso giunto alla ribalta delle cronache è quello di Platì, piccola comunità nell'entroterra della locride, nella quale nessuno vuole più fare il sindaco convinto che il comune sarebbe comunque sciolto per mafia a causa della nomea di paese ad alta densità mafiosa o delle parentele scomode che chiunque, in maniera diretta o indiretta, ha con personaggi più o meno legati alla 'ndrangheta. Di fatto, tranne qualche breve parentesi, tra scioglimenti e dimissioni, a Platì non c'è un'amministrazione dal 2003 e anche alle ultime elezioni, la scorsa primavera nessuna lista è stata presentata.
Il caso più eclatante resta comunque lo scioglimento del comune di Reggio Calabria nell'ottobre del 2012, quando per la prima volta è stato sciolto un capoluogo di provincia. Non un municipio qualsiasi, ma una delle dieci città metropolitane, considerata dal punto di vista della popolazione, delle influenze politiche ed economiche il municipio più importante della regione. Insomma la capitale, anche se soltanto di una regione. Uno scioglimento decretato "per la contiguità con alcuni ambienti mafiosi", e dunque ben oltre il semplice rischio infiltrazione. Piccole e grandi città azzerate dal ministero degli Interni, ma non solo. Nel corso degli anni nel mirino della legge sono finte anche l'azienda ospedaliera di Locri, sciolta dopo l'omicidio del vice presidente del Consiglio regionale Francesco Fortugno (primario del Pronto Soccorso), e l'Asp di Vibo Valentia pesantemente condizionata dai clan della 'ndrangheta.
Dal 1990 oltre 4mila gli scioglimenti "ordinari"
ROMA - Non ci sono solo le amministrazioni costrette a chiudere la loro esperienza prima del tempo per motivi drammatici come le infiltrazioni mafiose. Come ricostruiva il Sole 24 Ore di qualche settimana fa sulla base di dati del Viminale, dal 1990 ad oggi oltre 4mila municipi per vari motivi hanno interrotto la loro attività in via ordinaria, così come prevede l'articolo 141 del testo unico degli enti locali (Tuoel): dimissioni dei consiglieri (1309 volte dal 2001 ad oggi), approvazioni di mozioni di sfiducia (77 volte), dimissioni volontarie del sindaco (497 volte), mancata approvazione del bilancio (84 volte) e una serie di altri casi meno ricorrenti come il mancato rendiconto di gestione (3 volte).
Tornando a guardare i numeri sull'intero periodo di applicazione della legge, il risultato è davvero impressionante: la media è di 175 enti sciolti ogni anno, vale a dire un comune commissariati uno ogni due giorni.
Una volta stabilito lo scioglimento con un decreto del presidente della Repubblica, viene nominato contestualmente un commissario straordinario che resterà in carica fino alle successive elezioni, fissate solitamente alla prima data utile. Fanno eccezione i caso di scioglimento per impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco, circostanze in cui il potere passa al vicesindaco incaricato, senza la designazione di un commissario, di condurre l'ente locale al voto per il rinnovo del consiglio.
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