Regolamento di Dublino, come l’Europa gestisce i profughi
Come si è sviluppato il sistema di Dublino che da 25 anni definisce la politica europea in materia di accoglienza e richiesta asilo
Regolamento di Dublino
, la normativa chiave della politica dell’Unione europea in materia di asilo e accoglienza dei rifugiati è in vigore da ormai dodici anni ed è oggetto di critiche e richieste di modifiche assai diffuse nel nostro Paese. Il regolamento di Dublino è stato introdotto nel 2003, e poi aggiornato nel 2013, in sostituzione della Convenzione di Dublino adottata nel 1990 ed entrata in vigore nel 1997. La norma europea, in vigore anche in 3 Nazioni non aderenti all’UE, individua i criteri e i meccanismi per la determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo, assegnando al Paese di primo ingresso l’obbligo di gestire la procedura di accoglienza.
GABRIEL BOUYS/AFP/Getty Images
SISTEMA DI DUBLINO
– L’agenda per l’immigrazione presentata dalla Commissione Juncker si è infranta sul muro su cui si è edificata la “Fortezza Europa” in materia di diritto d’asilo. L’esecutivo comunitario, alla luce della crisi umanitaria del Mediterraneo favorita dalle numerose guerre che si stanno svolgendo nei Paesi arabi e africani che condividono confini marittimi con l’Europa, aveva pensato all’introduzione di un sistema di quote obbligatorie per distribuire i profughi tra i 28 Stati membri. Un meccanismo vincolante ma temporaneo, per dare sollievo agli Stati mediterranei, Italia e Grecia, che stanno gestendo l’emergenza provocata dall’enorme pressione migratoria sull’Europa. L’Alto commissariato Onu per i rifugiati, Onu, ha attestato come nei primi mesi del 2015 137 mila profughi abbiano attraversato il Mediterraneo, un incremento di oltre l’83% rispetto al 2014. La Convenzione di Gineva sullo status dei rifugiati offre a qualsiasi persona in fuga dal proprio Paese di ottenere protezione internazionale in un altro Stato se sussistono cause quali guerre, persecuzioni politiche, religiose, etniche. Il sistema di Dublino, codificato in diversi atti normativi quali la Convenzione del 1990, il regolamento di DublinoII del 2003 e il successivo Dublino III, hanno inserito un meccanismo per cui il rifugiato ha diritto di fare domanda di asilo nello Stato di primo ingresso. Questa rigidità, temperata da alcune clausole, è stata adottata per evitare problemi di diversa natura; da una parte gli Stati hanno voluto costruire una cornice giuridica condivisa che evitasse il rimpallo del profugo da un Paese all’altro, mentre dall’altra si è deciso di evitare che il richiedente asilo potesse scegliere la Nazione a lui più favorevole, muovendosi da una all’altra alla ricerca della procedura più propizia. Il sistema di Dublino è in vigore da quasi due decenni, ed è servito alla creazione di uno spazio europeo comune in cui le persone possano circolare liberamente e ricevere una protezione giuridica efficace. Un necessario contraltare al mercato unico europeo, riavviato nella metà degli anni ottanta grazie all’impulso della Commissione Delors.
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CONVENZIONE DI DUBLINO
– Le crisi economiche degli anni settanta, caratterizzate da alta inflazione e recessione, avevano paralizzato il completamento del mercato unico europeo disegnato dai Trattati di Roma. La CEE, a quasi 30 anni dalla sua fondazione, era ancora incompleta, così da spingere Francia e Germania, all’epoca ancora divisa, a dare nuovo impulso all’integrazione comunitaria. Grazie alla spinta di Helmut Kohl e Franços Mitterand sono stati adottati l’Atto unico europeo, la prima grande riforma dei Trattati di Roma del 1957, e l’accordo di Schengen, poi diventato negli anni successivi Convenzione con l’adesione di quasi tutti gli Stati oltre ai 5 iniziali, Germania, Francia e Benelux. Grazie a queste riforme le quattro libertà fondamentali del mercato unico europeo, la libertà di movimento delle persone, dei capitali, delle merci e dei servizi hanno trovato graduale completamento. La costruzione di un simile spazio aveva bisogno di un sistema comune per gestire il controllo delle frontiere e il rapporto con le persone provenienti dai Paesi esterni alla Comunità economica europea, che poi diventerà Unione europea nel 1993. Con l’obiettivo di integrare le disposizioni relative al mercato unico, e i rischi generati dalle aperture delle frontiere e la conseguente libertà di movimento al suo interno, i 12 Stati dell’allora CEE hanno creato una cornice comune all’interno della quale promuovere una politica unitaria di gestione dell’asilo e dei rifugiati. Lo strumento giuridico scelto, viste le competenze economiche delle Comunità europee vigenti alla fine degli anni ottanta, è stata una Convenzione internazionale. Al Consiglio europeo del 1990 svoltosi a Dublino i Paesi aderenti alla CEE, con l’assenso del Regno Unito anche allora ostile al processo di approfondimento, hanno stipulato la Convezione sulla determinazione dello stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli stati membri delle Comunità Europee. All’articolo 2 della Convenzione gli Stati firmatari riaffermano i propri obblighi ai sensi della convenzione di Ginevra, modificata dal protocollo di New York, e il loro impegno a cooperare coni servizi dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati ai fini dell’applicazione di questi strumenti. L’articolo 3 e i successivi 4-8 definiscono la struttura della politica di asilo rimasta fondamentalmente intatta negli ultimi 25 anni. La Convenzione di Dublino, all’articolo 3, stipula come la domanda da asilo di qualsiasi straniero sia presa in esame in un solo Stato membro. Il principio ancora in vigore del Paese di primo ingresso è incastonato negli articoli 6, 7 e 8. Il richiedente asilo che ha attraversato irregolarmente la frontiera di uno Stato membro può presentare domanda solo nel Paese attraverso cui è entrato per la prima volta all’interno della Cee. L’articolo 8 sigilla come
se lo Stato membro competente per l’esame della domanda di asilo non può essere designato in base agli altri criteri previsti nella presente convenzione, l’esame della domanda di asilo è di competenza del primo Stato membro al quale essa è stata presentata.
REGOLAMENTO DI DUBLINO
- La Convenzione di Dublino, firmata nel 1999, entra in vigore nel 1997. Il Trattato di Maastricht, che ha istituito l’Unione Europea, ha creato una struttura a tre pilastri: la Comunità Europea, inglobante le tre precedenti CEE, CECA ed Euratom, la politica estera e di sicurezza comune, e gli affari interni e di giustizia. La politica dell’asilo è considerata di interesse comune per gli allora 12 Stati membri aderenti all’UE, un passo in avanti nel processo di condivisione decisionale su questo tema. L’esclusione dall’ambito comunitario impone però l’adozione di eventuali nuove intese esclusivamente all’unanimità. Il trattato di Amsterdam del 1997 unifica i tre pilastri, disponendo il metodo comunitario sulla materia della sicurezza e degli affari interni. La perdita di una competenza così gelosamente custodita dagli Stati nazionali è però depotenziata dalle clausole di Opt/out, totale per la Danimarca e parziale per Regno Unito e Irlanda, che consentono a questi tre Stati membri di non adottare le decisioni prese dal resto dell’Unione europea. Il processo di unificazione è accelerato al Consiglio europeo di Tampere nel 1999, quando gli Stati membri, diventati 15, concordano nell’istituzione di un comune spazio di libertà, giustizia e sicurezza. Nell’ambito di questo impegno è approvato nel 2003 il regolamento di Dublino II, (n. 343/2003), che estende i principi della Convenzione in una norma vincolante per tutti gli Stati membri. La normativa, poi aggiornata col regolamento Dublino III nel 2013, è applicata da tutti gli Stati membri, tranne la Danimarca in cui è in vigore solo la normativa del 2003, ed è stata estata a tre Paesi non aderenti all’UE, Norvegia, Islanda e Svizzera. Il regolamento, la normativa europea direttamente applicabile nell’ordinamento degli Stati membri, stabilisce quale Stato membro sia competente per l’esame di ciascuna domanda di protezione internazionale . L’altro elemento chiave del sistema di Dublino rafforzato dalle normative 2003 e 2013 è l’EURODAC (European Dactyloscopie), una banca dati centrale in cui sono registrate le generalità di chiunque attraversi irregolarmente le frontiere di uno Stato membro, approvata con un diverso regolamento. Grazie a EURODAC gli Stati possono ottenere informazioni automatiche sull’identificazione di un richiedente asilo grazie all’immagazzinazione elettronica delle impronte digitali.
LE REGOLE PRINCIPALI DEL REGOLAMENTO DI DUBLINO – Dublino II e Dublino III hanno confermato il pilastro del sistema introdotto con la Convenzione, ovvero il principio secondo cui la domanda di asilo debba essere esaminata da un solo Stato membro, e la competenza della richiesta di protezione internazionale spetti allo Stato di primo ingresso. Il Paese che ha svolto il maggior ruolo in riferimento all’ingresso e al soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri, salvo le eccezioni previste nel regolamento, dovrà gestire il profugo. Il regolamento Dublino III ha introdotto diverse modifiche alla precedente normativa, che hanno recepito diverse sentenze della magistratura europea. L’interesse superiore del minore è diventato un obbligo, mentre sono state ampliate le possibilità dei ricongiungimenti. Il regolamento di Dublino nella sua ultima versione ha introdotto un divieto esplicito di trasferire un richiedete asilo in caso di rischio di trattamenti degradanti o non rispettosi dei diritti umani. Minori facilitazioni sono state inserite invece per la gestione delle persone a carico del richiedente asilo, mentre sono state introdotte più garanzie per il ricorso di un richiedente asilo contro una decisione di trasferimento. Il regolamento di Dublino III ha poi previsto un meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi in caso di rischio di speciale pressione sul sistema di asilo di un Paese e/o in caso di problemi nel funzionamento dello stesso. Insieme alla clausola di sovranità, che consente a ogni Stato di verificare una domanda di asilo anche se non gli compete, e alla clausola umanitaria, ovvero la richiesta a un altro Stato di prendere in cario carico un richiedente asilo al fine di procedere al ricongiungimento di persone legate da qualsiasi vincolo di parentela, per ragioni umanitarie, fondate in particolare su motivi familiari o culturali, le norme europee potrebbero consentire di rendere meno difficile la gestione dell’attuale emergenza profughi. L’ampia facoltà discrezione lasciata agli Stati membri e l’elevata controversia politica generare dall’asilo e dall’accoglienza dei profughi ha accentuato però le rigidità che caratterizzano il sistema di Dublino.
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